חלק ראשון // הקדמה למשתמש

1. רקע כללי להכנת המדריך

..."כל אדם זקוק למקום אליו יוכל ללכת ולצאת מדעתו בשלווה"... (ארץ בראשית, אדוארד אבי)

שטחים פתוחים רחבי ידיים המשתרעים בסמוך לשכונה עירונית או באזורים המרוחקים ממרכזי המטרופולינים בישראל מספקים לתושבים ולציבור הרחב נוף ירוק, פתוח ואוויר צלול המקנים תחושת מרחב שאינה מאפיינת מרחבים עירוניים. התועלות הרבות והמגוונות הטמונות בשטחים אלו כפי שיפורט בהמשך, אף מועצמות לא פעם ביחס לאופן התפתחות המרחב העירוני ויוצרות ערך בפני עצמו.

המרחב הפתוח משקף את ההיסטוריה האנושית, התהליכים התרבותיים, החברתיים והכלכליים המתרחשים בה, ובד בבד מהווה כח מניע לתהליכים אלו. לכל מקום ערכים ייחודיים, כאשר מערך הכוחות המעצבים את המרחב הפתוח, דמותו וערכיו, מורכבים ונגזרים מהאזורים הגיאוגרפיים השונים ומאפייני השטחים הפתוחים בהם, כמו גם, מגוון תהליכים מקומיים וגלובליים.

השטחים הפתוחים בישראל, אחת המדינות הצפופות מבין המדינות המפותחות בעולם, הינם משאב נדיר, מאוים ומתכלה, שזמינותו הולכת ופוחתת. בראש ובראשונה מספקים השטחים הפתוחים את הבסיס קיומו של האדם, האוויר שאנו נושמים, המים שאנו שותים והמזון שאנו אוכלים. שטחים אלו מתפקדים גם כעורף כפרי לתושבי המועצות והערים השכנות ומשאב חיוני לכלל תושבי הארץ העוברים או נופשים בהם. השטחים הפתוחים נחלקים לשטחים מוגנים – טבעיים )שמורות טבע ויערות קק"ל הטבעיים( שטחים מפותחים – שטחים מוטי פנאי ונופש )גנים לאומיים ויערות נטע אדם(, ולשטחים חקלאיים, ברמות עיבוד שונות ושטחים בלתי מוגנים.

בעוד רצפי השטחים הטבעיים המשמעותיים נמצאים בצפון הארץ ובדרומה ובחלקם הגדול שטחים בעלי ערכיות מובהקת המוגנים מפיתוח, שטחים פתוחים נרחבים סביב ריכוזי האוכלוסייה במרכז הארץ הנם השטחים החקלאיים אשר על פי רוב בעלי הגנה פחותה. באזורים אלו נוצר מצב בו המרחבים החקלאיים משפיעים לא פעם על המרחב העירוני ואף משתלבים בו. יחד עם שטחי היער יוצרים השטחים החקלאיים את עיקר השטח הפתוח המהווה מעטפת למרחב העירוני, ומקנים ערך תפקודי לפעילות פנאי ונופש מטרופולינית. באזורים הפריפריאליים לשטחים הפתוחים חשיבות גדולה בעיצוב דמות האזור ודמות הארץ, הם מהווים מוקד משיכה כאזורי פעילות פנאי ונופש של תיירות פנים וחוץ. למרחב הכפרי באזורים אלו תפקיד מכריע וכמעט בלעדי ביצירת המשאב התיירותי.

ההכרה בערכים ובתועלות הטמונים בשטחים הפתוחים, באופן ישיר ועקיף, עומדת בבסיס הצורך בתכנונם וניהולם באופן מושכל. ערכים אלו נסקרו ונחקרו באופן נרחב בארץ ובעולם, ביחס לסוגי השטחים הפתוחים השונים. הכרה זו מתבססת על ההבנה כי השטח הפתוח הנו מוצר ציבורי. מוצר זה טומן בחובו ערכים בתחומי הנוף והחזות, החברה והחינוך, התרבות, האקולוגיה והסביבה, תפקודי התיירות, הפנאי והנופש. הנחת המוצא הנה כי הציבור נזקק לשירותי שטחים פתוחים כפי שהוא נזקק לשירותים ציבוריים בסיסים אחרים, דוגמת חינוך. לשטחים אלו גם ערכים כלכליים. בפעילות החקלאית לדוגמא, טמון ערך כלכלי שנוצר מעצם העיבוד החקלאי והצורך בשמירת ביטחון תזונתי.

למעלה מ– 85% מהשטחים הפתוחים מצויים תחת אחריותן של המועצות האזוריות. המועצות האזוריות והשטחים הפתוחים ניזונים זה מזה ושזורים זה בזה במישור התודעתי–תפישתי, הפיסי והתפקודי. השטחים הפתוחים מעצבים את דמותן של המועצות האזוריות, מבססים את תצורתן הכפרית, תורמים לגיבוש תחושת השייכות והזהות המקומית של תושבי המועצות ומהווים נדבך משמעותי בפיתוח הקהילתי והמוניציפאלי בתחומי הישובים. לצד הפיתוח הקהילתי והמוניציפאלי בתחומי הישובים, המועצות האזוריות מעצם הגדרתן, אחראיות על ניהול השטחים הפתוחים שהופקדו בידיהן ובכך גם ממשיכות את תפקידן ההיסטורי התיישבותי. זוהי חובתן הלאומית לדאוג לשמירתם ולטיפוחם של השטחים הפתוחים לטובת הציבור בישראל בכללותו, והן מתחייבות "לפעול באחריות ובמקצועיות למציאת האיזון הנכון בין שימור המרחבים הירוקים לפיתוח ההתיישבות הכפרית של מדינת ישראל" )חזון השטחים הפתוחים של המועצות האזוריות(.

לחצי העיור והפיתוח ההולכים וגוברים, בעיקר במרכז הארץ, מביאים לכך ששטחים פתוחים אשר להם היעדר ההגנה המספקת, נמצאים תחת לחצי פיתוח מתמידים, אשר למרות חיוניותם מהווים איום מתמיד על קיומם וערכיהם כשטחים פתוחים ומכאן על עצם קיומן של אותן מועצות אזוריות האחראיות לשטחים אלו.

הערכים והתועלות בשטחים הפתוחים, כמו גם לחצי פיתוח ההולכים וגוברים הביאו לצורך בפיתוח אסטרטגיה תכנונית זהירה ורציונאלית של השטחים הפתוחים – המשאבים והאיכויות הטמונים בהם, להשגת מגוון שירותים סביבתיים, באופן שישמר את ערכיהם וחשיבותם, לדור הנוכחי ולדורות הבאים.

בכל פיתוח אסטרטגיה יש לשלב גם את הקיים שלכאורה הוא המובן מאליו. במרחביהן של מועצות אזוריות רבות משולבים שטחים פתוחים טבעיים מוגנים מתוקף הכרזתם כשמורות טבע וגנים לאומיים וכן שטחי יער לסוגיו. ניהול שטחים אלו נעשה על ידי ארגונים מנוסים בניהול ושמירה על שטחים פתוחים היכולים לסייע בקידום תכניות להגנה ושמירה על שטחים פתוחים במועצות האזוריות.

המדריך לתכנון וניהול השטחים הפתוחים נולד מיוזמה שצמחה מהשטח ) Grass roots ( – של מרכז המועצות האזוריות, כגוף המייצג את 54 המועצות האזוריות ברחבי הארץ והאתגר המונח לפתחו הנו:

פיתוח מדיניות וכלים לניהול ושמירת השטח החקלאי והטבעי הפתוח, כעוגן לצמיחה והתחדשות של ההתיישבות במרחב הכפרי.

שמירה על השטחים הפתוחים וניהול מושכל שלהם דורש לקיחת אחריות וביסוס שיתופי פעולה ואפיקי הידברות בין כלל בעלי העניין בשטחים הפתוחים וכמובן של הציבור הרחב. משימה זו עמדה בבסיס התפישה לגיבוש המדריך לתכנון וניהול שטחים פתוחים למועצות האזוריות בישראל.

עבודה זו מתמקדת בשטחים הפתוחים כמושא לתכנון ולניהול, ואינה עוסקת באופן ישיר בסוגיות הנוגעות בפיתוח היישובים והאזורים המיועדים לפיתוח ובינוי במרחב הכפרי. השטחים הפתוחים בהם עוסקת העבודה הנם כל השטחים הבלתי מבונים ואלה שלא חלה עליהם תכנית בינוי ופיתוח, וביניהם: שטחים טבעיים, מוגנים – כגון שמורות טבע ויערות טבעיים, ושאינם מוגנים – על תצורות הנוף ומאפייניהם הפיסיים השונים; מרכיבים נופיים ייחודיים, כגון ערוצי נחלים וחוף הים; שטחים פתוחים מפותחים על ידי האדם – כגון יערות נטועים וגנים לאומיים; שטחים חקלאיים לסוגיהם – על פי יעוד הקרקע לחקלאות )בתכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות( ועל פי שימושם בפועל.

המדריך מתייחס לשטחים הפתוחים באשר הם )כמפורט לעיל(. בתוך כך, הושמה חשיבות מירבית בעבודה זו ובתוצריה במציאת פתרונות וכלים עבור שטחים פתוחים בעלי הגנה פחותה מתוקף החוק ו/או בתכניות ועל יחסי הגומלין בינם ובין יתר השטחים הפתוחים במרחב. מבין אלו, השטחים החקלאים לדוגמא, אינם מנוהלים ומבוקרים באופן רציף ע"י מסגרת ממסדית ייעודית ובמקרים רבים נתונים ללחצי פיתוח ולאיומים ממשיים יותר משטחים אחרים.

2. למי מיועד המדריך

המדריך מיועד בראש ובראשונה למועצות האזוריות בישראל כאחריות ומובילות תהליכים לשמירת השטחים הפתוחים בתחומם וטיפוחם לטובת ציבור התושבים והציבור הישראלי בכללותו, לו דרושים השטחים הפתוחים כמרכיב חיוני לרווחתם.

המדריך עומד בפני ראש המועצה לגיבוש חזון וקביעת מדיניות בתכנון וניהול השטחים הפתוחים בתחומי המועצה.

המדריך מהווה מורה נבוכים ומדריך מקצועי לכל העוסקים במועצה בקידום נושאי השטחים הפתוחים.

המדריך מציע מתודולוגיה רעיונית וניהולית לצד כלים יישומיים המבוססים על שיתופי פעולה עם כלל הגופים והגורמים הפעילים והאחראים לתכנון וניהול השטחים הפתוחים במרחב הכפרי. המדריך נבנה ונערך עם מגוון רחב של מומחים לשטחים פתוחים מתוך גישה שיתופית המבקשת לשתף ולהעביר ידע לכלל בעלי העניין וכן לקדם חיזוק והרחבת שיתופי הפעולה בשמירת השטחים הפתוחים.

המדריך הינו נגיש וזמין לכלל הציבור בישראל. הציבור יכול לקחת חלק פעיל משמעותי ליישומו.

3. מטרת המדריך

המדריך הינו כלי חדשני שנועד להעצים הזדמנויות ולצמצם את האיומים על השטחים הפתוחים באמצעות יצירת "ארגז כלים" אופרטיביים לתכנון וניהול השטחים הפתוחים ברמה אזורית ובהובלת המועצות האזוריות – תוך כדי הטמעת תהליך פנימי ומובנה בדפוסי הפעילות השוטפת במועצות האזוריות.

המדריך מהווה אמצעי לחיזוק מעמדן של המועצות האזוריות כאמונות על משאבי הטבע שבתחומן וכאחראיות ומובילות תהליכים לשמירתם וטיפוחם למען כלל תושבי המדינה.

המדריך נחוץ כאבן הפינה לפיתוחו ולשמירתו של המרחב הכפרי והשטחים הפתוחים שבו. אימוץ העקרונות העומדים בבסיס המדריך ע"י המועצות האזוריות, יחולל תהליכים מתמשכים וארוכי טווח בשטחי המועצות אשר יסייעו בשימור השטחים הפתוחים. הכלים משקפים גיבוש התפישה הארצית הכוללת למרחב הכפרי, בד בבד עם מתן אפשרות לפיתוח ראייה מקומית. המדריך מאפשר שימוש בכלים שונים עבור סוגים שונים של מועצות ותהליכים, שילוב כוחות בין בעלי העניין וחיזוק והרחבת שיתופי הפעולה במטרה לשמור על השטחים הפתוחים.

המדריך מאפשר אימוץ גישה לניהול ולתכנון השטחים הפתוחים ומסייע בהכוונת המועצות לבחור את הכלים המתאימים והמבטיחים ביותר מבחינתן לקידום השטחים הפתוחים ולשמירתם. לפיכך, המדריך במהותו הוא מאפשר – המועצה בוחרת לעצמה את הכלים בהתאם לצרכיה. המדריך לא ינחה ברוח "עשה ואל תעשה".

בהתאם לכך, המדריך מאפשר אימוץ כלים לתכנון וניהול שטחים פתוחים בתחומים שונים ובעלי מאפיינים שונים ומעמיד לרשות המועצות גם כלים ארגוניים וניהוליים אשר מאפשרים שילובו ויישומו במבנה הארגוני ובתשתיות הקיימות.

ערך מוסף למדריך דרך תהליך הטמעתו ויישומו במועצה, הינו מיסוד מסגרת עבודה משותפת לקידום השטחים הפתוחים בישראל: פנים מועצתית )בין יחידות המועצה השונות( ומסגרת חוץ מועצתית – עם מגוון גופים ובעלי עניין שונים המעורבים בתכנון וניהול השטחים הפתוחים.

4. כיצד להשתמש במדריך

מבנה המדריך:

המדריך בנוי משלושה נדבכים מרכזיים )ראה/י תרשים להלן(:

  1. המדריך המרכזי – הליבה )המסמך שלהלן(
  2. מדריכים נלווים – מדריכים ייעודיים בתחומים מסויימים
  3. ונדבך הנספחים הכולל: מאגר הכלים הרחב )ממשק עם כלים נוספים(, המלצות לאפיקי פעולה למרכז המועצות האזוריות, דו"ח לימוד המצב הקיים )שלב א'( – מסמך המציג את סקירת הספרות בנושא השטחים הפתוחים ונספח מעורבות בעלי תפקידים ובעלי עניין.

מבנה המדריך לתכנון וניהול שטחים פתוחים על מרכיביו השונים, מוצג באיור שלהלן.