ניהול שטחים פתוחים בהיבט כלכלי - תפעולי במסגרת של מועצה איזורית

1. מבוא

כזכור, נקודת המוצא של עורכי המדריך היא העובדה כי, בהתחשב בממדי האוכלוסייה, התוצר, והביקושים ההולכים וגדלים, הזמינות היחסית של משאבי הקרקע במדינת ישראל הולכת ופוחתת. תופעה זו בולטת במיוחד בתחום עודף ההיצע של שירותי שטחים פתוחים לצרכני תרבות הפנאי. שכן, עודף היצע זה הולך ופוחת, כאילו היו השטחים הפתוחים משאב הולך ואוזל.

על רקע זה מתבקשת מדיניות המעודדת את ההיצע האפקטיבי של שירותי שטחים פתוחים בכך שהיא מטפחת את המשאב המונח ביסוד ההיצע ומקדמת את הנגישות של ציבור המבקשים אל שירותיו.

גורמים ציבוריים, שלטוניים ואחרים, נקראים להירתם לפעולה במסגרת מדיניות כזו, שכן, השטחים פתוחים, כמקור בשירות צרכני תרבות הפנאי, מקיימים תכונות של "מוצר ציבורי."1 אחד הגורמים הציבוריים העשוי לתרום לטיפוח המשאב ולקידום הנגישות הן המועצות האזוריות.

מטרת המדריך בהיבט הכלכלי-התפעולי, המוצג בזה, היא להצביע על היבטים כלכליים, כספיים ופיסקאליים הכרוכים בהפעלת הכלים הנדרשים במהלך יישומה של מדיניות לטיפוח השטחים הפתוחים, אחרי שזו נקבעה.

המדריך איננו מציג ואיננו מתכוון להציג דרך לברירה של חלופת מדיניות אופטימאלית, במונחי עלות-תועלת, או בכל דרך אחרת.

 

מנקודת הראות של גוף ציבורי-שלטוני, דוגמת המועצה האזורית, ניתן להבחין בהקשר זה מספר קטגוריות של אמצעים למימוש מדיניות הטיפוח:

  • אמצעים מינהליים להכוונת הציבור במגמה של טיפוח השטחים הפתוחים, כגון: חינוך והדרכה.

  • אמצעי אכיפה מינהליים – קרי, פיקוח ובקרה.

  • אמצעי אכיפה פיסקאליים ותימרוץ תקציבי – העושים שימוש במנגנוני המס ובמנגנוני תימרוץ לקידום עניין השטחים הפתוחים, בדרך זו או אחרת.

  • תחזוקה של נכסי סביבה ונכסים תומכי סביבה של שטחים פתוחים, הכרוכה בהליכי תקצוב ובקרה כספיים.

  • השקעה בנכסי סביבה ונכסים תומכי סביבה של שטחים פתוחים, הכרוכה בתהליך של תיכנון, הליכי תקצוב ובקרה במהלך הכינון ולאחר מכן בשלבי הרצה ותפעול.

בנסיבות הזמן, על רקע של ההתרופפות ארגונית של המגזר החקלאי-הכפרי, המועצות האזוריות הן כיום הגוף היציג היעיל של המגזר בכללותו בפני מוסדות השלטון המרכזי. על רקע זה אפשר להצביע על אמצעי נוסף:

  • ניהול מערכה ציבורית לקידום הטיפול בשטחים פתוחים בדרך של טיפוח ענפי ייצור ושירות התומכים בקיום נאות של השטחים פתוחים ונתמכים על ידם, בעת ובעונה אחת.

בסעיף 3 להלן יידון השיבוץ של האמצעים, ובהקשר זה יוצגו כמה תכונות של האמצעים עצמם. זאת, תוך התייחסות לשימוש באמצעים בהקשרים קונקרטיים, ובגזרות קונקרטיות במרחב השטחים הפתוחים.

דיון בְּגזרות במרחב השטחים הפתוחים שבשיפוטן של המועצות האזוריות היא נושא הדיון בסעיף 2 להלן.

 

1 ראה דיון בנספח (ס' 4).

 

2. שתי גזרות ייחודיות וכל השאר

לענייננו נבחן שתי גזרות ייחודיות:

.I גזרת המועצות האזוריות בנפות המרכז ובנפת אשקלון: קרי, הנפות המשתייכות למטרופולין המרכז כבר כיום ואלה העתידות להשתייך לו בעתיד הנראה לעין.

.II גזרת מועצות אזוריות עתירות שטח בנפת באר שבע (מעל מיליון דונם שטחים פתוחים למועצה). כאן המקום לציין כי גם המועצה האזורית גולן היא מועצה עתירת שטח אשר בשיפוטה מצויים מעל מיליון דונם של שטחים פתוחים. אבל, בכל שאר הפרמטרים פג הדמיון בין הגולן לשאר ארבע המועצות האזוריות הגדולות בנפת באר שבע..

.III את כל היתר נשייך לגזרה 'טכנית', תחת הכותרת 'כל השאר'.

 

כ-40% של אוכלוסיית המועצות האזוריות מכונסים במועצות שבנפות המרכז ואשקלון, כ- 5% של אוכלוסיית המועצות האזוריות הם תושבים של המועצות עתירות שטחים פתוחים בגולן ובנפת באר שבע. יתרת האוכלוסייה של המועצות האזוריות – כ- 55% – מפוזרת ביתר חלקי הארץ. תמונה זו של התפלגות האוכלוסייה איננה דומה, כלל ועיקר, להתחלקות שטחי השיפוט, ומה שחשוב לענייננו, התחלקות השטחים הפתוחים על שני מרכיביהם: שטחי עיבוד חקלאי ושטחים פתוחים אחרים.

[1] שטחים פתוחים בסך הכול – .I גזרת המועצות האזוריות בנפות המרכז: לפי ממצאי הלמ"ס לראשית שנות ה-20001, מדובר ב- 18 מועצות שמשקלן בסך השטחים הפתוחים במרחב הנפות של מחוזות תל אביב והמרכז ונפת אשקלון, הוא מעט פחות מ- 80%. משקלן בסך השטחים הפתוחים במדינה הוא כ- 8.5%, בלבד. II. גזרת מועצות אזוריות עתירות שטחים פתוחים בנפת באר שבע: בגזרה זו אנו כוללים 4 מועצות אזוריות אשר סך השטחים הפתוחים תחת שיפוטה של כל אחת מהן עולה על מיליון דונם:

 

  • רמת נגב

  • תמר

  • ערבה תיכונה

  • חבל איילות.

סך השטחים הפתוחים תחת שיפוטן של ארבע המועצות האזוריות בנפת באר שבע שבמחוז הדרום הוא כ- 10 מיליון דונם והם מהווים כ- 77% של השטחים הפתוחים בנפת באר שבע.

השטח הפתוח תחת שיפוטן של כל ארבע המועצות עתירות שטחים פתוחים בנפת באר שבע מהווה כ- 48% של השטחים הפתוחים במדינה בכללותה.

III. יתר המועצות האזוריות – זוהי, כאמור, גזרה 'טכנית' והיא כוללת את יתר 24 המועצות האזוריות אשר נסקרו ב-2002.2 השטח הפתוח תחת שיפוטן של מועצות אלה – ללא הגולן, שהיא מועצה אזורית החולשת על מעט יותר ממיליון דונם – מהווה כ- 22% של השטחים הפתוחים במדינה. השטח הפתוח תחת שיפוטן של מועצות אזוריות אלה כולל הגולן הוא כ- 27% של השטחים הפתוחים במדינה.

[2] שטחי עיבוד חקלאי – .I גזרת המועצות בנפות המרכז: לפי ממצאי הלמ"ס לראשית שנות ה-2000, כ- 60% של השטחים הפתוחים שבשיפוטן של המועצות האזוריות בנפות המרכז הם שטחי עיבוד חקלאי בשטח פתוח (שטחים אלה אינם כוללים מבנים חקלאיים לרבות חממות). השיעור של 60% הוא ממוצע משוקלל המתייחס לסך השטחים הפתוחים של כלל המועצות הנוגעות בדבר. אין בגזרה זו חריגות מרחיקות לכת מן הממוצע. על רקע זה, הממוצע הרגיל של אחוז שטחי העיבוד בסך השטחים הפתוחים הוא 62% (15%±). II. גזרת המועצות האזוריות עתירות שטחים פתוחים: בשונה מן המועצות האזוריות במרכז, שם יש משקל נכבד לשטחי עיבוד חקלאי, משקל שטחי עיבוד חקלאי בסך השטח הפתוח במועצות העתירות בשטחים פתוחים הוא מזערי. משקל השטח המיועד לחקלאות בסך השטחים הפתוחים איננו מתקרב לרמה של 1% אף לא באחת מארבע המועצות האזוריות עתירות השטחים בנפת באר שבע; הממוצע המשוקלל לכל 4 המועצות הוא כשליש האחוז, בלבד.

III. גזרת כל היתר – גזרת 'כל היתר' היא מעצם טיבה תערובת של דגמים שונים זה מזה. בהקשר למשקל שטחי העיבוד החקלאי הממוצע הרגיל של אחוזי השטחים המתאימים לחקלאות במועצות השונות, למעט הגולן, שיעורו 42% (21.5%±). על הממוצע פועלים ערכי קיצון משני הצדדים: מן הצד האחד נרשמו שיעורים של 70% - 80% במועצות האזוריות שדות-נגב (בצפון מערב של נפת באר שבע, אזור טבעי הנושק לנפת אשקלון) וגלבוע (נפת יזרעאל). מן הצד האחר נרשמו ערכים נמוכים מ- 10% במועצה האזורית משגב, שבנפת עכו, המורכבת מקיבוצים, יישובים יהודיים קהילתיים וכפרים בדואיים, ובמועצה האזורית מעלה יוסף אף היא בנפת עכו.

(משקל שטחי העיבוד בכ- 1.1 מיליון דונם של שטחים פתוחים תחת שיפוטה של המועצה האזורית גולן הוא כ- 6% בלבד.)

 

[3] דפוסי הפריסה וההתמיינות של שטחים פתוחים – הפועל היוצא

.I גזרת נפות המרכז. חקלאות: אין כל ספק כי בגזרה העוטפת את ליבת המטרופולין יש לנושאי החקלאות מעמד מוביל בסדר הקדימויות של הטיפול בשטחים הפתוחים, במסגרת המועצות האזוריות. בהקשר זה נזכיר כי המועצות האזוריות, כגופי שלטון מקומי, נוסדו מלכתחילה לצורך הטפול במגזר הכפרי-החקלאי. ככאלה יש למועצות האזוריות בגזרה תפקיד מפתח בתהליך הטיפוח של השטחים הפתוחים במרחב, אשר חלק נכבד מהם הם שטחים חקלאיים. יתר על כן, על רקע ההתרופפות הארגונית במגזר, המועצות האזוריות הן לא רק הגוף השלטוני המיועד ובעל הניסיון, אלא גם הגוף הארגוני המתאים להתנהל ביעילות מול העוסקים החקלאיים, בעלי החזקה בשטחי עיבוד חקלאי, הן במישור של הדרכה, בקרה ואכיפה, והן במעורבות ופרויקטים עסקיים-ציבוריים .

יש להזכיר כי הקדימות של נושא החקלאות נקבעת במונחי המדריך שעניינו ההיבט הכלכלי-התפעולי ולא כהשערה בדבר התרומה של השטחים החקלאיים כשטחים פתוחים, יחסית לתרומה של שטחים פתוחים אחרים לרווחה החברתית.

כך, למשל, הקדימות של נושא החקלאות משקפת את העובדה כי חקלאות ענפה משמעותה מנשק ענֵף עם חקלאים ובעלי חזקה בקרקע חקלאית, מה שמחייב מנגנון ענֵף להדרכה, בקרה ואכיפה; ולכינון מנגנון כזה ותפעולו יש היבטים כלכליים-כספיים ענֵפים...

תרבות הפנאי. הנטייה הרעיונית ההיסטורית והניסיון המצטבר של המועצות האזוריות בטיפול בנושא החקלאי מכשירה ומסמיכה אותן למעורבות בתהליך של קידום החקלאות כענף תומך סביבה. יחד עם זאת, המחויבות לחקלאות ולענפי חקלאות תומכי סביבה איננה משחררת את המועצות הנוגעות בדבר מן החובה להירתם לטיפוח השטחים הפתוחים שאינם בני עיבוד חקלאי. במיוחד ראוי להזכיר כי בשטחי השיפוט של מועצות אזוריות בנפות המרכז מצויים גם שטחים פתוחים איכותיים במיוחד – על חוף הים ועל גדות נחלים – הממוקמים סמוך, אם לא בלב, ריכוז האוכלוסייה הצרכנית האולטימטיבית של שירותי תרבות הפנאי.

במילים אחרות, בכמות (במספר דונמים) השטחים שאינם בני עיבוד אינם חשובים כמו במועצות האזוריות עתירות השטח בפריפריה, אבל במונחי ערך יש לשטחים שבמרכז משקל גבוה במיוחד. זאת כיוון שהשטחים הפתוחים על שפת הים וגדות נחלים הם שטחים מועדפים וכיוון שמדובר במרחב שיש לו פוטנציאל נגישות גבוה במיוחד לאוכלוסיית הביקוש האורבאנית.

בסך הכול, ניתן לצפות כי המועצות האזוריות בגזרת המרכז יטפלו בשטחים פתוחים בני עיבוד בקפידה כיוון שזה ייעודן וזו מומחיותן. בה בעת, נדרשות המועצות האזוריות לטפל בתשתיות, וברכיב המוצר הציבורי הגלום בשטחים הנוגעים בדבר. זאת, כאשר על בסיס, או לצד הרכיב הציבורי, עשויות המועצות האזוריות בגזרת נפות המרכז, לעודד פיתוח עסקים המתמחים בהיצע שירותים לצרכני תרבות הפנאי.

לפעולה של המועצות האזוריות במגמה זו יש, כמובן, תמורה נטו, במונחי ערך מוסף והתוצר הלאומי. זוהי גם תמורה נטו לתוצר ולהכנסה הנובעת מפעילויות כלכליות במרחב הכפרי. במילים אחרות, התרומה מנקודת הראות של המשק הלאומי היא, בו בזמן, תרומה מנקודת ראות משקית של המגזר הכפרי במרחבי המועצות האזוריות הנוגעות בדבר.

לטיפוח הסביבה האיכותית והשקעה במוצר הציבורי יש יתרון גם מנקודת ראות מוניציפאלית:

מנקודת ראות זו יש סיכוי סביר לכיסוי נתח משמעותי של העלות הכספית הכרוכה בהפקת המוצר הציבורי. זאת, מתוך העודפים שיתממשו בבתי העסק הכפריים, משלמי מסים של המועצות הנוגעות בדבר, שלקוחותיהם הם צרכני תרבות הפנאי.3

כמו כן, ראוי להזכיר כי בגזרת נפות המרכז, בטווח הארוך, יש מתחרים פוטנציאליים למועצות האזוריות במה שנוגע בטיפוח המרחבים הפתוחים האיכותיים. שכן, הרשויות המקומיות העירוניות שבנפות המרכז, המאגדות, מוניציפאלית, את צרכני השירותים של תרבות הפנאי מגלות עניין בחזקה המוניציפאלית ובזכות לטפח את שטחי האיכות הפתוחים.

II. גזרת המועצות האזוריות עתירות שטחים פתוחים בנפת באר שבע: חקלאות. בשונה מן הגזרה שבמרכז הארץ אין, בהכרח, קדימות לנושא החקלאות במועצות האזוריות עתירות השטח. זאת, בהיעדר מנשק ענף עם חקלאים ובעלי חזקה בקרקע חקלאית, וצורך במנגנון ענֵף להדרכה, בקרה ואכיפה. אולם, למעט הנדרש, במונחי כמות (במספר מדריכים או פקחים) יש, במונחי יצירת ערך, משקל לא מבוטל. זאת כיוון שמעט השטחים המעובדים נתונים במרחב המקנה להם נראות ואפקט נופי החורג מסדר הגודל שלהם. תרבות הפנאי. כמו כן, הגרעין הכפרי-החקלאי משמש בסיס לקידום ההיצע של שירותים לצרכני תרבות הפנאי.4 לכל ארבע המועצות האזוריות עתירות השטח בנפת באר שבע יש, במידה זו או אחרת, פוטנציאל לקידום ההיצע של שירותים לצרכנים של שירותי תרבות הפנאי, לתיירי פנים, ולתיירים מבקרים מחו"ל (עובדה ושבטה, והמכתשים בהר הנגב; הר סדום, ים המלח ועין גדי בתמר; שבילים ומסלולי תיור בערבה תיכונה; פארק תמנע בחבל איילות, ועוד).

כפי שציינו לעייל, פיתוח היצעים של שירותי תרבות הפנאי התומכים בטיפוח של שטחים פתוחים ונתמכים על ידם, בעת ובעונה אחת, הוא אינטרס של המועצות האזוריות כגוף ציבורי-שלטוני מארבע סיבות: (1) כלכלית לאומית – יצירה של ערך מוסף ותרומה לתוצר הלאומי, (2) יצירה של עודף צרכן (שאין לו ביטוי בחשבונאות של התוצר), (3) כלכלית מקומית – הכנסה נובעת שהיא במידה רבה מקומית ו- (4) פיסקאלית-מוניציפאלית – בתי העסק המתמחים בשירותים לתרבות הפנאי במרחב, הם משלמי מסים של המועצות הנוגעות בדבר. זה נכון ביחס לגזרת המועצות האזוריות במרכז ולגזרת המועצות האזוריות בעלות שטחים פתוחים נרחבים בנפת באר שבע, ולמועצה האזורית בגולן ובכל אחת מן המועצות שיש להן נכסי שטחים פתוחים תומכי היצע שירותים לצרכני תרבות הפנאי בגזרה המכותרת 'כל השאר'.

הדמיון בין שתי הגזרות בנפות המרכז-אשקלון ובנפת באר שבע, בהקשר הזה, נוגע גם בצורך להפעיל את המועצות האזוריות הנוגעות בדבר במערכה ציבורית. שכן, קידום נכסים התומכים בשטחים פתוחים ונתמכים על ידם, במישור השירותים לצרכני תרבות הפנאי חשוף להפרעות מינהליות ופיסקאליות, שלא זה המקום להרחיב עליהן את הדיון.5

 

III. גזרת 'כל השאר': אל המועצות המרכיבות את גזרת 'כל השאר' צריך להתייחס בכל מקרה לגופו. למשל, עד גבול מסוים, קיים דמיון בין המועצות האזוריות בנפות המרכז ואשקלון לבין המועצה האזורית מטה אשר. שכן, תחת שיפוטה של מטה אשר מתקיימת חקלאות ענפה (כ- 50% של השטחים הפתוחים הם שטחי עיבוד). כמו כן, המיקום של מטה אשר בא לידי ביטוי בפיתוח ענפי שירות לצרכני תרבות. הדמיון פג, כאשר מביאים בחשבון כי, בשונה מן המועצות בנפות מחוז המרכז, הפעילות בתחום תרבות הפנאי במטה אשר כוללת תפעול של כ- 800 צימרים.

דוגמה אחרת, המועצה האזורית גולן דומה למועצות עתירות השטח בנפת באר שבע – למעלה ממיליון דונם כל אחת. גם בגולן אחוז שטחי העיבוד בסך השטחים הפתוחים הוא נמוך למדי ונושק ל-6% וגם בגולן, מרחב תיירותי מובהק, יש לשטחים המעובדים איכות ייחודית המקנה להם נראות ואפקט תיירותי החורג מסדר הגודל שלהם.

1 למ"ס, מערכת מידע גיאוגראפי (GIS), שימושי קרקע בישראל, 2002.

2 בסה"כ נסקרו 46 מועצות אזוריות (18 בגזרת נפות המרכז, 4 מועצות עתירות שטח בנפת באר שבע ו- 24 כל היתר). כיום אנו מונים 54 מועצות. הפער – 8 מועצות – מורכב מ- 6 מועצות ביו"ש ו- 2 מועצות אשר כוננו אחרי 2002.

3 הכיסוי האמור מסייע לאיזון תקציבי של הרשות המקומית. לא בהכרח תהיה לו נגיעה באיזון הכלכלי-חברתי במונחי עלות-תועלת.
מנקודת הראות של עלות-תועלת חברתית, העודפים העשויים להצדיק את עלות כינון התשתיות וההפקה של המוצר הציבורי גלומים, במידה רבה, ב"עודפי צרכן" שאין להם ביטוי כספי קונקרטי, ראה דיון בנספח בסעיף 4.

4 ניתן ליחס לחקלאות במרחבים אלה גם "תפקיד" של מעבדה אגרו-טכנולוגית. אולם, נושא זה חורג ממסגרת הדיון הנוכחית.

5 הפרעה מינהלית לדוגמה: האיסור על פיתוח "צימרים" בחלקה א' במושבי נפות מחוז המרכז. הפרעה פיסקאלית עלולה להתעורר כתוצר לוואי של המסע ל"צדק חלוקתי" וחלוקה מחדש של תקבולי ארנונה (שלא ממגורים) כפי שהתקבלו בשנים האחרונות. בהקשר למסע הזה נזכיר כי במסמך קודם שהוגש לפורום הגורן הסבנו את תשומת הלב לערך ההצהרתי של מיצוב המועצות כגורם פעיל בתחום טיפוח הסביבה בכלל, וטיפוח השטחים הפתוחים, במיוחד.

 

3. יעדים ואמצעים

לוח 1 להלן מתייחס לשלושה יעדים קונקרטיים ביישום מדיניות של טיפוח השטחים הפתוחים במסגרת המועצות האזוריות:

  • טיפוח חקלאות תומכת סביבה במרחבי שטחים פתוחים (לוח 1, שורות א' ו-ב').

  • טיפוח של תעשיית שירותים לצרכני תרבות הפנאי, הנתמכים ע"י סביבת שטחים פתוחים ותומכים בה (לוח 1, שורות ג' ו-ד').

  • כינון וניהול אתרים ומתקנים תומכי סביבה בשטחים פתוחים (לוח 1, שורה ה').

 

הלוח מתייחס לשני גופים מיישמים:

  • המועצה האזורית כגוף ציבורי-שילטוני (לוח 1, טורים I, II ו- III).

  • חברה כלכלית של המועצה (לוח 1, טורIV).

 

הלוח מציג ארגז כלים ומכשירים שיש בו ארבע 'מגירות':

  • אמצעים מינהליים של הרשות (לוח 1, טור I).

  • אמצעים פיסקאליים של הרשות (לוח 1, טור II).

  • מכשירי ייעוץ והכוונה (לוח 1, טור III).

  • מכשירי ייזום (לוח 1, טור IV).

 

כל אמצעי/מכשיר, מוצג, בהכללה, בגוף הלוח, בהתייחס לגוף המיישם והיעד. ההערות המפורטות הנספחות ללוח מציגות את האמצעים בעזרת דוגמאות קונקרטיות.

לוח 1:

מרחב של יעדים, ואמצעים בפעילויות של מועצה האזורית בטיפוח השטחים הפתוחים, בהיבט הכלכלי[1]

גוף מיישם

המועצה האזורית  כגוף ציבורי-שילטוני

 

המועצה האזורית ו/או

"חברה כלכלית"

 

"חברה כלכלית"

 

 

I

II

III

IV

 ארגז כלים ומכשירים

 

 

אמצעים מינהליים

 

 

אמצעים פיסקאליים

 

 

מכשירי ייעוץ והכוונה:

קידום יוזמות בשת"פ עם המגזר

מכשירי ייזום:

כינון פרויקטים בשת"פ עם המגזר

יעד/פעילות

 

 

החקלאי/העסקי

החקלאי/העסקי

א' טיפוח חקלאות תומכת סביבה

התקנה ואישרור תקנות להגנה וטיפוח

קביעה ואישרור שיעורי ארנונה

ניסוח תכנית לעידוד

האגודות השיתופיות

ייזום פרויקטים תומכי

במרחב של שטחים

של שטחי עיבוד

לתמרוץ הטיפוח של

לקידום פרוייקטים

סביבה במרחב של

פתוחים – הכנה

פתוחים;

שטחי עיבוד פתוחים;

תומכי סביבה במרחב

שטחים פתוחים

 

תקצוב מנגנון היישום

תקצוב מנגנון היישום

של שטחים פתוחים

 

[2]

 

[3]

[4]

[5]

ב' טיפוח חקלאות תומכת סביבה

הדרכה, פיקוח ואכיפה של תקנות

שומה וגביה של שיעורי ארנונה

כינון וניהול יחידה לסיוע לפרויקטים

כינון וניהול גוף

(תאגיד PPP)

במרחב של

שהתקינה

דיפרנציאליים

של יחידים ואגודות

לייזום פרוייקטים

שטחים פתוחים –

המועצה, להגנה

שהותאמו לתמרוץ

תומכי סביבה במרחב

תומכי סביבה במרחב

יישום 

וטיפוח של שטחי

ההגנה והטיפוח של

של שטחים פתוחים

של שטחים פתוחים.

 

עיבוד פתוחים

שטחי עיבוד פתוחים

[6]

[7]

 

 

 

 

 

ג' טיפוח תעשיית שירותים של

תכנון-על וניהול מערכה לאשור/

קביעה ואישרור שיעורי ארנונה

תכנון תשתיות לענף

ייזום פרויקטים של

תרבות פנאי תומכת

קידום התכנון הבסיסי

לתמרוץ תעשיית

אשור/קידום התכנון

תעשיית שירותים של

סביבה של שטחים

ועדכונים מול

השירותים של

הבסיסי והעדכונים

תרבות פנאי תומכים

פתוחים ונתמכת

המשרדים היעודיים,

תרבות הפנאי

במשרדים היעודיים,

בשטחים פתוחים

על ידה – הכנה

מינהל התיכנון ורמ"י

 

ומינהל התיכנון

ונתמכים על ידם

[8]

[9]

 

[10]

 

ד' טיפוח תעשיית

סיוע ליזמים בהליכי

שומה וגביה של

מעקב אחרי כינון

כינון התשתית,

שירותים של

הרשאה ורישוי

שיעורי ארנונה

התשתיות ע"י גורמי

כינון וניהול תאגיד

תרבות פנאי תומכת

במשרדים היעודיים,

דיפרנציאליים

ביצוע במשרדים

לתכנון ויישום תומכי

סביבה של שטחים

מינהל התיכנון ורמ"י

לתמרוץ של

היעודיים ושלוחותיהם

תעשיית השירותים

פתוחים ונתמכת

 

תעשיית השירותים

 

של תרבות הפנאי

על ידה – יישום

 

של תרבות הפנאי

 

[11]

 

 

 

 

 

ה' פעילות ישירה:

ניהול אתרים/מתקנים

ניהול כספי ופיסקאלי

תפעול אתרים/

כינון ותפעול אתרים/

טיפוח שטחים

של שטחים פתוחים

של אתרים/מתקנים

מתקנים של שטחים

מתקנים של שטחים

פתוחים בנחלת הכלל

בנחלת הכלל, בשם

בנחלת הכלל, כיחידת

פתוחים בנחלת הכלל

פתוחים בנחלת הכלל

 

ובתקצוב של המשרד

או תאגיד משותף

כיחידת סמך במימון

כחברה לתועלת

 

הייעודי ו/או הרשות

המשרד הייעודי ו/או

של המשרד הייעודי

הציבור, במימון ציבורי

 

הפועלת בשמו.

רשות הפועלת בשמו

ו/או רשות הפועלת

של קרנות ציבוריות

 

(הגנת

 

בשמו

ו/או המשרד הייעודי

 

הסביבה, רט"ג) 

[12]

[13]

 

ו/או רשות הפועלת בשמו

[1] ההערות בעמודים הבאים ממחישות את הנאמר בגוף הלוח באמצעות דוגמאות.

`

 

 

המשך הערות ללוח 1:

 

[2] לדוגמה: תקנות המביאות לידי ביטוי מדיניות החותרת למנוע הזנחה/נטישה של שטחי עיבוד על ידי בעלי החזקה בקרקע.

 

[3] לדוגמה: שיעורי ארנונה דיפרנציאליים לקרקע חקלאית המטילים על קרקע חקלאית מוזנחת/נטושה שיעורים גבוהים יחסית ומביאים לידי ביטוי מדיניות החותרת למנוע הזנחה/נטישה של שטחי עיבוד על ידי בעלי החזקה בקרקע.

לתשומת לב, היטלי ארנונה דיפרנציאליים על קרקע חקלאית אינם בחזקת חידוש. החידוש הוא רק במניע למיסוי דיפרנציאלי ובניסוחים שיידרשו למושגים כגון "אדמה חקלאית" ולשימושי הקרקע הרלוונטיים. להלן שתי דוגמאות של מיסוי דיפרנציאלי קיים על קרקע חקלאית:

 

המועצה האזורית לב השרון קבעה בצו הארנונה לשנת 2014 שיעורי ארנונה על שטחי עיבוד:

סיווג:

תיאור:

סוג נכס:

תעריף ₪ למ"ר

אדמה חקלאית

7.1 אדמה חקלאית בנחלה

111, 110, 106, 105

0.083

 

7.2 אדמה חקלאית שלא בנחלה

600

0.110

 

7.3 פרדסים ומטעים שלא בנחלה

630

0.080

 

7.4 אדמה חקלאית שלחין

601

0.020

 

המועצה האזורית גלבוע קבעה בצו הארנונה לשנת 2014 שיעורי ארנונה על שטחי עיבוד:

.600

-

קרקע בור ללא שימוש.

₪/מ"ר

פטור

.601

-

קרקע המשמשת כאדמת יער.

₪/מ"ר

0.0112

.602

-

קרקע המשמשת למטע.

₪/מ"ר

0.0119

.603

-

קרקע המשמשת לגידולי שדה.

₪/מ"ר

0.0119

 

[4] לדוגמה: פעולה מובנית לעידוד האגודות להרים פרויקט של עיבוד שטחי עיבוד שנזנחו (ניטשו) על ידן או על ידי חברי האגודה.

 

[5] לדוגמה: כינון תאגיד (חברת בת של "חברה כלכלית") לייזום פרויקט של עיבוד שטחי עיבוד שנזנחו (ניטשו).

 

[6] לדוגמה, בהמשך ל- [4] ובהנחה כי מדובר בהפעלת שטחים שנזנחו על יסוד מיקור חוץ (עד למצב דמוי חכירת-משנה אך לא עד בכלל!). המועצה תפעיל יחידה למידע, להדרכה ולייעוץ (כלכלי-פיננסי ומשפטי) בהקשר למיקור החוץ.

 

[7] לדוגמה, בהמשך ל- [5] תאגיד של המועצה או חברת בת או יחידה זו או אחרת של החברה הכלכלית של המועצה יפעלו, בשת"פ עם האגודות והחברים לעיבוד שטחי העיבוד שנזנחו.

בהקשר זה נציין כי ליותר משני שלישי המועצות יש "חברה כלכלית". כמו כן נציין כי עיגון הפעילות לדוגמה וכיוצאות בה במסגרת "חברה כלכלית" אופיינית איננו עומד בסתירה עם היעדים האופייניים. להמחשה מקצת היעדים של החברה הכלכלית של המועצה האזורית יואב:

יזום, קידום ואיכלוס תכניות מפורטות לתעסוקה המגדילות הכנסות הארנונה של הרשות.

                                                
 יזום וקידום מיזמים כלכליים בבעלות או בשותפות עם צדדים נוספים  לצורך הגדלת נכסים מניבים לרשות או לחברה הכלכלית.


  ייצוג אינטרסים של המועצה בכל פעילות עם משמעות כלכלית של כל  הגופים  (חברות, רשויות, מוסדות) הפועלים בתחום המועצה בהיבטי  פיתוח, אופן הפיתוח, היטלים אגרות הסדרים קרקעיים וכד'.


 יזום ומעורבות בהקמת תשתית רשותית סטטוטורית שתאפשר פעילות כלכלית עפ"י דין.

 

[8] רשימת נושאים פוטנציאליים:

השירות

עיגון מרחבי פוטנציאלי

אכסון בצימרים

חלקות א' במושב.

אכסון מלונאי, מלוניות אורחנים

אזורים בייעוד זה ואזורים מיועדים למבני תעסוקה או מבני ציבור ביישובים, בעיקר, קיבוצים, ובמרחב.

הסעדה, מסעדות פאבים

אזורים בייעוד זה ואזורים מיועדים למבני תעסוקה או מבני ציבור ביישובים ובמתחמי המועצה.

קמפינג

אזורים בייעוד זה בקיבוץ (בשולי מתחמים בייעוד חקלאי), וחלקות א' במושב.

מתקני ביקור באתרים של ענפי המשק

אזורים מיועדים למבני משק- רפתות, לולים, חממות, יקבים גתות בישוב (בקיבוץ) וחלקות א' במושב.

מתקני שירות לצרכני תרבות הפנאי

אזורים מיועדים לאורוות, מתקני אכסון לחיות בית קטנות בישוב (בקיבוץ) וחלקות א' במושב

מתקני שירות לטיילים

אזורים להחזקה וטיפול בכלי רכב. אזורים שייועדו למתקני שירות בראשי שבילים וכיו"ב.

לדוגמה נתייחס לנושא של אכסון בצימרים בחלקות א' במושבים.

המשך הערות ללוח 1:

 

[10[ [9] בהתייחס לנושא לדוגמה – תתבקש מערכה להסכמת השלטון המרכזי לעצם הרעיון כאשר ידובר במועצות האזוריות של מחוז המרכז. במרחבים היקפיים יתבקשו מערכות בדרגי ההרשאה והרישוי.

 

[11] לדוגמה כינון מסגרת לשיווק מקוון (עצמי או באמצעות מיקור חוץ) לשירותי אכסון ושירותים אחרים במרחב המועצה.

 

[12] [13] מקורות ההכנסה העצמית של רשות מקומית בישראל, מוגבלים.

העברות הממשלה לתקציבי הרשויות המקומיות הן, בעיקרן, העברות מיועדות – סדירות ומובנות – של משרדי החינוך והרווחה.

בנוסף, רוב הרשויות המקומיות, לרבות הרוב המוחלט של המועצות האזוריות, מקבלות מן הממשלה מענק כללי לאיזון התקציב.

על רקע זה, בהיעדר מקור הכנסה עצמית ייחודי למועצה אזורית זו או אחרת – שהוא, כאמור. תופעה נדירה – מלוא התקציב המתבקש תלוי, כמעט בהכרח, בהעברה של המשרדים הייעודיים הנוגעים בדבר (הגנת הסביבה, הפנים).

יש בכך מידה רבה של צדק ("חלוקתי") שכן, הנהנים מטיפוח השטחים הפתוחים אינם תושבי המועצה האזורית דווקא, אלא תושבי המדינה בכללותה.

 

 

4. נספח:  ערך שירותי סביבה ונוף של שטחים פתוחים

דיון מקיף בערך המושבח של שטחים פתוחים, שהיו או הינם נושא לטיפוח, חורג ממסגרת המדריך הנוכחית. אולם, גם במסגרת הנוכחית אי אפשר להתעלם לחלוטין מן הערך המושבח. שכן, יישום מדיניות לטיפוח שטחים פתוחים, במסגרת המועצות האזוריות, יחייב תהליך של הידברות עם מקבלי החלטות וגורמי תקצוב ברשויות השלטון המרכזי. במסגרת התהליך תתבקש התייחסות, כלשהי, לא רק לעלויות אלא גם לצד התועלות ולער המושבח.

 

מטרת הנספח היא, איפוא, לדון בקצרה בערך המושבח, על צד התועלות של הפרויקטים לטיפוח השטחים הפתוחים.

4.1 מסגרת מושגית:

(א) שטחים פתוחים כמוצר ציבורי – טיפוח שטחים פתוחים במסגרת המועצות האזוריות עשוי להעלות מגוון תרומות במישורים שונים ובדרכים שונות ומשונות. אולם, התרומה העיקרית של מאמץ הטיפוח הוא סל שירותים המוענק, בחלקו לפחות, "בחינם" לתושבי מרחב המועצה, למבקרים ועוברי אורח. מלוא הערך של סל שירותים כזה איננו ניתן למדידה ישירה ואין לו סימן ברשומות.

לדוגמה: שטח של נוף פתוח הנראה ברשות הרבים, כמו הנוף הנשקף, למשל, לעיני נוסע בדרך ציבורית פתוחה, משרת את התושב, המבקר והנוסע ותורם לרווחתם. לסל שירותים מעין זה יש כמה מאפיינים:

  • "כמות" שירותי הנוף הנצרכת על ידי תושב, מבקר או נוסע אחד אינה מקטינה, בהכרח, את ה"כמות" העומדת לרשות משנהו;

  • לא ניתן למנוע את ההנאה משירותי הנוף ממי שאינו משלם עבורם;

  • ובסך הכול, מדובר בסל שירותים, אשר בחלקו לפחות הוא בלתי-סחיר והוא איננו מהווה ולא יוכל להוות נושא להקצאה באמצעות מנגנון שוק כלשהו.

 

סל שירותים כזה הוא, בחלקו לפחות – "מוצר ציבורי".

(ב) ערך השירותים וערך מקור השירותים – הקטע הקודם מתייחס לערך סל שירותים של שטחים פתוחים שהם נגישים ו/או נראים לציבור הרחב. כאן נתייחס לערך של הנכס שהוא מקור סל שירותים זה, כלומר אל ערך השטח הפתוח הנוגע בדבר.

לעתים, ניתן לאמוד את ערכו האלטרנטיבי של נכס שהוא מקור של סל שירותים, סל המהווה מוצר ציבורי. זאת, גם כשאין דרך לאמוד את ערך סל השירותים גופו.

לדוגמה: בכיכר שלפני מוזיאון תל אביב ניצב פסל של הנרי מוּר. קשה לאמוד את ערך סל השירותים הנובע מן הפסל, כלומר קשה לכמת, במונחים כספיים, או בכל דרך אחרת, את ההנאות הנגזרות על ידי הציבור הצופה בפסל. אבל לפסל גופו יש מחיר אלטרנטיבי ידוע. שכן, נכסים כגון פסל זה, נסחרים בשוק בו משתתפים אספנים, פרטיים כציבוריים – שם יש תג מחיר לפסלים של מוּר. אפשר לקרוא שם את מחיר הנכס ואם נחוץ ללכת אחורנית ובעזרת שער ניכיון ומקדם שחיקה (אם יש כזו) לקבל תג מחיר גם לסל השירותים הנובע ממנו.

דוגמה קרובה יותר לענייננו הוא דונם קרקע בגני יהושוע בתל אביב-יפו. אין דרך, שלא תהיה שנויה במחלוקת, מצד זה או אחר, לאמוד את ערכו של מגוון השירותים שמעניק דונם בגנים אלה.1 אבל יש דרך לדעת מהו הערך של דונם פארק בשימוש אלטרנטיבי, כגון בבינוי למגורים.

"קואליציה" רחבה של אבות העיר לדורותיהם, פעילים חברתיים ופוליטיים, משרתי ציבור, בעלי מקצוע, ואחרים – ספקטרום רחב של אישים – צידד ומצדד בשימוש בשטח האמור כשטח פתוח. זוהי, ללא ספק, 'ההעדפה הקולקטיבית הנגלית.'

האישים המביאים לידי ביטוי את ההעדפה הקולקטיבית הנגלית מודעים לשימוש האלטרנטיבי (מגורים) ולערכו. מזה ניתן להסיק כי הערך המיוחס על ידם לשטח פתוח זה – כשטח פתוח – שווה, בעיני הקולקטיב הנוגע בדבר ודובריו לערך השימוש האלטרנטיבי (למגורים) או אף עולה עליו.

(ג) הערך האלטרנטיבי ומימושו – מן הדוגמה של גני יהושוע ניתן להפיק תובנה נוספת: בנקודת הזמן ההיסטורית בה נידון הייעוד, קרי, שימושי הקרע המותרים, של השטחים המוקדשים, כיום, לגני יהושוע, אי אפשר היה, או קשה היה לאמץ שיטת הערכה של השטח כשטח פתוח, כשזו מיוסדת על התפיסה של העדפה קולקטיבית נגלית. שכן, הגילוי של העדפה קולקטיבית, אם לא ההעדפה עצמה, עשוי להיות תהליך מתמשך על ציר הזמן. במילים אחרות, אם וכאשר התנהל וויכוח על העדפות אלטרנטיביות לשימושים במרחב המשמש כיום את גני יהושוע, אי אפשר היה להתלות בהעדפה קולקטיבית אשר לא הוכרעה, טרם הוכרע הוויכוח. אולם, כאשר הוכרע הוויכוח, והתנהל דיון בהקצאת אמצעים לטיפוח המרחב המשמש כיום את גני יהושוע, אפשר ואפשר היה להתלות בהעדפה קולקטיבית אשר הוכרעה. שכן, אפשר היה לטעון בנקודה זו כי [1] שימושי הקרקע הוכרעו על יסוד העדפה קולקטיבית נגלית; [2] ה"מחיר" של ההכרעה, קרי, של ההעדפה הנגלית, ידוע ושווה לערך השימוש האלטרניטי, לפחות; [3] בנסיבות אלה, שאלת הטיפוח היא שאלה של יעילות משקית חברתית. אם יזניחו את השטח שנאסרה בו במודע ובמתכוון הבנייה למגורים, ושירותיו בפועל יהיו דלים הנזק השוטף של ההזנחה יכול להגיע עד לרמה של ערך השירותים השוטפים של אותו שטח, אילו שימש למגורים. לעומת זאת, אם יקצו אמצעים וישקיעו בשטח יהיה מימוש למתבקש על פי ההעדפה הנגלית וערך שירותיו בפועל יעלה על ערכם של השירותים הפוטנציאליים בשימוש האלטרנטיבי. בהקשר הזה, שטח פתוח שלא טופח הוא כמו שטח שיועד למגורים שלא נבנה.

(ד) מרחב ההתייחסות לערך אלטרנטיבי שנדחה על יסוד העדפה קולקטיבית נגלית – אפשר להתייחס לערך האלטרנטיבי של השימוש בשטח כשטח פתוח כאשר ניתן לזהות ערך אלטרנטיבי קונקרטי או קירוב סביר של ערך כזה. ב"מדינת כרך" (city-state) דוגמת סינגאפור או הונג-קונג מרחב ההתייחסות עשוי להקיף את המדינה או הכרך כולה. במדינת ישראל אין ספק שאפשר להתייחס למטרופולין תל אביב כאל מרחב התייחסות לערך אלטרנטיבי שנדחה בגין העדפה קולקטיבית נגלית. במלים אחרות, אפשר לייחס ערך אלטרנטיבי, כאמור, לקרקעות אשר יועדו לשימוש חקלאי או כשטח פתוח אחר בתמ"א 35, ביחס למחוזות תל אביב והמרכז והעיר אשדוד במחוז הדרום, ו/או בתמ"מ 5 (מחוז תל אביב), תמ"מ 3 (מחוז המרכז) ונפת אשקלון, במסמכי התיכנון בדרגים השונים. הערך האלטרנטיבי האמור איננו שווה בכל אתר ואתר במרחב המטרופולין, אך הוא קיים, ובמאמץ, כזה או אחר, ניתן לחלץ אותו. על האפשרות לחלץ ערך כזה גם במטרופולין חיפה ועל נושא החיוץ בכיוון המרחבית החוץ-מטרופוליניים במחוזות הצפון והדרום, עומד הדיון בסעיף 4.2 להלן.

4.2 ערך אלטרנטיבי של שטחים פתוחים במרחבי המועצות האזוריות:

4.2.1 המושגים שעל הפרק:

על מנת להבהיר נחזור על המושגים אשר לובנו בסעיף 2 לעייל:

  • שטח פתוח הוא שטח בייעוד תיכנוני חקלאי או שטח פתוח נגיש ו/או נראה האסור, תיכנונית, בבנייה למגורים או לתעסוקה.

  • ערך השטח הפתוח נובע מן העובדה ששטח זה הוא נגיש ו/או נראה לציבור, ללא תשלום מצידו.

  • הערך/המחיר האלטרנטיבי של השטח הפתוח (לפני טיפוח) הוא ערך הקרקע (נטו) בשימוש אלטרנטיבי, כגון בנייה למגורים (האסורה על פי התיכנון המרחבי).

  • הערך/המחיר האלטרנטיבי האמור ניתן לזיהוי קל יחסית במקום שהאלטרנטיבה קיימת בעליל. למשל, במרחבי המטרופולין. (הערך קיים בכל המרחב, אך הוא משתנה מנקודה לנקודה, למשל, מן הטבעת הפנימית לטבעת החיצונית וכו').

  • טיפוח השטחים הפתוחים יביא למימוש ערכם אשר יעלה על המחיר האלטרנטיבי, ויצדיק את תשלום המחיר האלטרנטיבי (הוויתור על בנייה למגורים, למשל) מלכתחילה.


4.2.2 המועצות האזוריות במרחבים המטרופוליניים:

(א) מועצות אזוריות במחוזות המרכז, נפת אשקלון וחיפה – אין ספק כי שטחים שיועדו לשימוש חקלאי או נקבעו כשטחים פתוחים ברצפים של מרחבי המועצות שבמרחב מטרופולין תל אביב (קרי מועצות במחוז המרכז) ומטרופולין חיפה יש להם, עקרונית, שימוש אלטרנטיבי אשר ניתן לאמוד אותו על בסיס נתונים רשומים במועצה גופא ובערים שכנות. שכן, כמעט כל אחת מן המועצות האזוריות נושקת או סמוכה למספר ערים או יישובים עירוניים גדולים:

 

מועצה אזורית:

 

ערים נושקות או סמוכות:

 

נפת אשקלון

 

 

 

לכיש

 

קירית גת

 

יואב

 

קירית גת, קירית מלאכי

 

שער הנגב

 

שדרות, אשקלון

 

שפיר

 

אשקלון

 

חוף אשקלון

 

אשקלון, אשדוד

 

באר טוביה

 

אשדוד, גן יבנה

 

 

 

 

 

מחוז המרכז:

 

 

 

גדרות

 

גדרה, יבנה

 

נחל שורק

 

גדרה

 

חבל יבנה

 

יבנה

 

ברנר

 

גדרה, מזכרת בתיה, קריית עקרון, רחובות

 

גן רווה

 

יבנה, רחובות, נס ציונה, ראשל"צ

 

עמק לוד

 

ראשל"צ, בית דגן

 

גזר

 

מודיעין, רמלה, רחובות

 

חבל מודיעין

 

מודיעין, שוהם, יהוד

 

דרום השרון

 

יהוד, פתח תקווה, הוד השרון, ראש העין, כפ"ס

 

לב השרון

 

אבן יהודה

 

חוף השרון

 

הרצלייה, רמת השרון, רעננה, אבן יהודה, נתניה

 

עמק חפר

 

נתניה, חדרה

 

מחוז חיפה:

 

 

 

מנשה

 

חדרה, פרדס חנה-כרכור

 

אלונה

 

בנימינה, זיכרון יעקוב

 

חוף הכרמל

 

זיכרון יעקוב, חיפה והכרמל

 

זבולון

 

חיפה והקריות

 

במרחבי המועצות הרשומות לעייל ניתן, מושגית ומעשית, לציין לכל מועצה מחיר התייחסות שיסמן את המחיר האלטרנטיבי של שטח חקלאי ושטח פתוח אחר.

 

4.2.3 המועצות האזוריות במרחבים הפריפריאליים:

ברמה העקרונית, ניתן לאמץ את הגישה המוצגת בזה גם ביחס לחלק הארי של המועצות הפריפריאליות. זאת, כיוון שרק בודדות מביניהן (כגון הערבה התיכונה) מנותקות לחלוטין משוק נדל"ן פעיל. מעשית, ניתן לאמץ את הגישה על יסוד חיוץ (אקסטרפולציה). חיוץ כזה יוכל להתבסס על מפל המחירים על ציר המרחק ממרכז הארץ, מפל הצפיפויות, וגורמים נוספים.

 

1  קיימות כמה שיטות למדידה עקיפה, על יסוד היקשים ועל יסוד תשאול ושימוע של גופי ציבור אלה ואחרים. פירוט השיטות והדיון בהן חורג ממסגרת המסמך הנוכחי.

 

דיאגרמת פיזור וקו מגמה לדוגמה – מפל ערכי קרקע בשנת 2000.


להורדת המדריך הנלווה